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    国际养老保险制度改革的运行趋势及中国的政策选择
    来源:转载 点击数:1094次 更新时间:2012-1-20 21:00:59
     

    国际养老保险制度改革的运行趋势及中国的政策选择

    文章来源: 《中央党校学报》2009年第6期 [作者:孟庆平] 发布时间:09-12-11 09
      进入20世纪90年代以来,日趋严峻的人口老龄化趋势给各国公共养老保险支出带来了巨大的压力,养老保险支出责任趋向于由政府向企业和个人等市场主体倾斜。
      从我国的情况看,我国政府当前承担的基本养老保险存在过多与不足并存的局面,其中,政府机关、事业单位员工的养老退休制度是适应计划经济体制的一种高福利的国家养老制度,不参加社会养老保险统筹,主管单位是人事部门,资金全部来自财政拨款,与个人缴费没有任何关联,财政承担个人需求的全部资金负担,而且养老金的替代率(劳动者退休时的养老金领取水平与退休的前工资收入水平之间的比率)比社会统筹的企业员工的要高出许多。
      因此,了解世界各国养老保险制度改革动态,总结国际经验和教训,对于寻求缓解我国社会养老保险资金供不应求的矛盾现状的对策,完善社会养老保险制度,有着重要的意义。
      一、国际养老保险制度改革的运行趋势
      (一)发达国家养老保险制度改革的运行趋势
      1.削减公共养老保险待遇。在瑞典,20世纪90年代初公共养老保险的替代率从90%100%降到80%左右;德国通过改变养老保险待遇支付的计算公式使公共养老保险替代率逐年下降,2035年将下降到63%左右;意大利通过降低养老保险待遇,减少公共养老保险的项目种类使政府承担的义务降低了至少1/4;日本在2000年和2004年进行的养老保险制度改革的主要思路是削减养老金福利支出,保证总的养老金支出与国民收入的比例比较稳定,2000年的制度改革使社会保障支出下降了20%;英国在近年的改革中,由政府提供的收入关联的养老保险替代率从25%降至20%[1]
      2.延长退休年龄。为了减少公共养老保险支出,很多国家提高了居民领取养老金的年龄。如法国将可以享受养老金的缴费年限从37.5年提高到了40年;意大利将女性退休年龄从55岁延长到60岁,男性从60岁延长到65岁,并准备从2008年开始将雇员领取全额国家养老金所规定的工作时间提高到40年;德国把男性退休年龄从63岁提高到65岁,把女性退休年龄从60岁提高到65岁;英国、希腊和葡萄牙把男性和女性的退休年龄都提高到65岁;美国计划在20012027年之间把退休年龄从65岁提高到67岁甚至70岁。澳大利亚目前享受养老金资格的年龄是女性61.5岁,男性65岁,但到2014年女性享受养老金资格年龄将被提高到65岁。意大利在1995年的养老保险制度改革中把退休年龄规定为个人可以自己选择在5765岁之间退休,养老金的给付将与退休后的平均预期寿命相关,并且增加一个基于精算账户的系数调整。规定个人可以在一定范围内选择退休年龄的国家还有比利时、瑞典、奥地利、法国等[2]
      3.调整养老保险给付的计算方式,将养老金给付由依据工资增长调整转向依据物价指数调整。对养老金给付的调整系数,以前各国都是根据工资增长,而不是价格变动实行指数化调整。让养老金受益者分享劳动生产率增长是福利国家的主要成绩。在90年代开始的养老保险制度改革中,各国都逐渐把根据工资增长对养老金给付进行指数化调整改为根据物价调整。如美国是自动根据生活费的变动指数调整,加拿大自动根据消费价格指数调整,德国根据养老金比上年收入变化的实际价值进行年度调整,英国根据价格变化进行年度调整,挪威根据一般价格和收入水平自动调整登记收入、工资限额和实际养老金。
      4.通过提高缴费率和改变缴费基数,提高雇员对养老保险的负担比例。在养老保险支出日趋扩大的前提下,为了保证资金收支平衡,各国的养老保险强制缴费率都面临提高的压力。除了英国和比利时,几乎所有OECD国家都在计划提高强制缴费率。法国在1997年把社会保障缴费从2.4%提高到3.4%;加拿大的缴费率从1996年的5.6%上升到9.9%[3]
      5.为补充养老保险的发展提供更好的外部环境。法国、奥地利、意大利和德国在最近的改革措施中采取对策鼓励职业养老保险计划和个人养老计划的发展。OECD最近的调查表明,政府为养老保险作出的税收支出在爱尔兰、澳大利亚和英国已达到GDP1.7%,在瑞士、加拿大、美国、丹麦、冰岛和荷兰达到1%[1]
      (二)发展中国家养老保险制度改革的运行趋势
      1.彻底的养老保险市场化——拉美国家的运行实践。拉美国家养老保险制度改革的一个关键因素是强制正规部门的雇员参加新的养老保险制度。所有国家在养老保险制度改革中都设立了两支柱框架,第一支柱确保最低待遇支付,第二支柱实行确定缴费的个人账户制度,但在有些国家个人可以在第二支柱自由选择。所有国家都用工资税融资第二支柱,都给老工人在旧制度下的缴费一些补偿,补偿形式有的是政府签发认知债券,有的是政府许诺将来的待遇支付延续旧制度的规则。从拉美国家养老保险制度改革的情况看,多数国家用一般性政府收入融资第一支柱(有的国家同时使用工资税),而用工资税融资第二支柱[4]
      2.以强制储蓄为特征的养老保险市场化改革——新加坡的运行实践。以强制储蓄为特征的养老保险供给模式,主要指以新加坡、马来西亚等国为代表实行的中央公积金制度。主要特征体现在:首先,单一支柱为主导。新加坡的正式养老保险体系几乎完全依赖于国家强制的、政府管理的储蓄支柱。其次,多重目标。新加坡的CPF不仅是一个养老保险制度,也合入了住房、医疗融资以及教育融资等。为了实现多目标的融资需求,缴费率不断提高,一度达到工资的50%。除此之外,政府还通过各种投资以及其他机制将劳动力的近2/3的可支配收入用于政府决定的社会、政治和经济目标。再次,低替代率和对风险的有限覆盖。尽管缴费率、经济和工资增长率都比较高,但CPF成员的平均余额还是比较低。CPF低余额和低替代率的主要原因是退休前的广泛提款,特别是用于住房的提款,以及成员账户的低回报率[5]
      3.强调家庭和非政府组织在养老保险供给中的作用——部分亚非国家养老保险市场化改革的运行实践。在亚洲、非洲的很多国家里,家庭承担很大一部分社会功能,老年人和孩子生活在一起,子女承担赡养老年父母的义务和责任。由于多数亚非国家经济发展水平较低,政府收入也偏低,依靠政府提供充足的广范围的养老保障非常困难,因此通过家庭和非政府组织的补充养老保险为居民提供老年生活保障非常普遍。比如在印度,有组织的社区、妇女组织、非正式的经济贸易联盟、非政府组织、小额信贷组织等都设计和建立了小额保险机制,以应对目标群体的需要。调查显示,小额保险机制发展过程中涉及的组织非常多样化,33%的小额保险机制由向穷人提供的小额保险服务的组织实施;31%的机制由非政府组织实施;23%的机制由有组织的社区实施;12%的机制由医疗服务提供者实施。多数小额保险机制从外部得到资金和技术上的支持[6]
      二、国际养老保险制度改革趋势对我国的启示
      (一)养老保险制度设计应兼顾社会公平与经济效率
      政府在养老保险供给中的职责首先是保证全体社会居民有最基本的养老生活保证,同时实现部分收入再分配的功能,这是其在社会公平方面的考虑。除了公平方面的考虑,由于养老保险的制度安排总会对经济的各个要素,比如消费、储蓄、劳动力供给等产生影响,还应该考虑养老保险对效率的影响。公平和效率是一对矛盾,过分考虑公平势必影响效率,同样过分考虑效率也会照顾不到公平。福利国家过分慷慨的养老保险制度就是对公平考虑得过多但却造成了效率的损失,进而影响到了经济的增长。因此,在重新考虑养老保险供给中的政府责任时,必须同时兼顾公平和效率,世界各国出现的养老保险市场化的趋势也表明了这一点。
      (二)政府养老保险的供给水平受经济发展水平的制约
      政府养老保险的供给水平取决于国家的经济发展水平。政府养老保险的提供来自整个社会的国民产出水平,因此经济发展水平对政府养老保险的供给水平有很大的制约作用。从政府养老保险给付待遇的纵向发展看,随着经济发展水平的提高,同一国家政府提供的养老保险待遇呈增加趋势;而从不同国家的政府养老保险给付水平看,高收入国家政府承担的养老保险责任更多。比如高福利国家都是在发达国家实现的,即使在养老保险市场化趋势日益加强的背景下,发达国家的政府养老保险依然保持比较高的水平,而经济发展水平比较低的国家,政府对养老保险承担的责任就相对较少。因此,在确定政府养老保险供给水平时必须考虑本国的经济发展水平和国民收入水平,同时考虑养老保险制度设计对经济增长可能产生的正面和负面影响。
      (三)政府为补充养老保险的发展提供更宽松优惠的环境
      人口老龄化对世界各国的社会养老保险制度和政府财政支出带来了冲击和挑战,传统现收现付制度和单纯依靠政府力量保障居民退休收入的方法面临困境。在美国、西欧等发达国家,政府直接提供的社会养老保险水平呈逐渐下降趋势,政府正日益多地通知居民将来为他们提供的退休收入比他们现在预期的会少得多,同时采取多种措施鼓励企业年金和个人储蓄性养老保险计划的发展。
      (四)家庭和非政府组织在不发达地区仍承担着养老的重要责任
      在亚洲很多国家里,家庭和非政府组织承担很大一部分社会功能,老年人和孩子生活在一起,子女承担赡养老年父母的义务和责任。在我国,在很多地区,尤其是经济不是很发达的地区,年轻人依然承担赡养老年人的责任。因此,继续发挥家庭在养老保险体系中承担的作用是缓解我国当前养老保险制度改革困境的重要渠道之一。
      (五)养老保险市场化的发展程度要受一国资本市场成熟与否的影响
      纵观世界各国养老保险制度改革,一个主要的共同趋势是将养老保险责任更多地转向企业、个人、非营利组织等市场主体,扩大养老保险的市场化供给。而养老保险市场化改革的最直接后果是养老保险基金的形成,养老保险基金形成以后,如何投资管理就成了至关重要的问题。因此,资本市场成熟与否极大地影响着一国养老保险基金的保值增值状况,也就制约着养老保险市场化进程的速度和程度。一国养老保险市场化推进的程度,一定要与其资本市场的发展状况及改革进程相一致。
      三、我国养老保险制度改革的政策选择
      (一)强调政府养老保险收入再分配的功能,注重社会公平的实现
      基本养老保险的目的是为最贫困的老年人提供基本生活保障,保证社会所有老年成员有一个最低的生活水平,不至于生活在贫困线以下。即使在养老保险市场化很极端的地区,如拉美国家,政府也为贫困老年人口提供最基本的养老保险,并且承担个人账户养老达到最低生活水平的担保责任。从我国现阶段的收入分配状况以及发展趋势看,高收入阶层和低收入阶层的收入水平、生活状况之间的差距越来越大,而低覆盖、不公平的政府养老保险制度不但不会对缓和收入分配带来的社会矛盾起到缓解作用,相反会加大这种矛盾。因此,有必要把政府养老保险促进收入再分配的功能放在首位,让政府基本养老保险成为城市低收入者最基本的养老保障来源,为减轻老年贫困、缓解社会矛盾、稳定社会局势承担起重要的责任。
      (二)保证目前政府养老保险的“广覆盖、低水平”
      一国的养老保险保障水平应该与该国经济发展水平相适应。即使在发达国家,经济发展水平和国民收入已经达到了很高水平,很多国家的政府养老金的替代率也比中国现行的替代率低而且有逐步下降的趋势。考虑中国现阶段的经济发展水平还处于发展阶段,人口众多,加之人口老龄化压力巨大,本着为低收入者提供低水平保障的原则,降低现行的养老保险替代率是完全有必要的,特别是对机关事业单位的高保障水平更有必要降下来。降低了替代率就能缓解政府当前面临的养老保险资金困境,从而对高缴费率的压力有所缓解。降低了缴费率也能对企业缴纳养老保险缴费形成激励机制,进而起到扩大养老保险参加率、拓展覆盖面的作用。
      (三)政府养老保险应区别两个层次
      从世界各国养老保险制度的改革趋势看,政府养老保险一般都有两个层次:第一个层次是均一的基本养老保险,为全体居民提供最低养老保险待遇,待遇水平仅限于老年人消费水平维持在社会贫穷指数之上;第二个层次是在最低养老保险之上实行的与个人缴费相关联的养老保险制度。从我国当前的情况看,最低养老保险待遇可以保证低收入者有最低的养老金,与缴费相关联的养老保险待遇能够对个人缴费形成激励机制,减少当前养老保险缴费的逃费和漏缴现象,有利于养老保险基金的增收。
      (四)为企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险提供更多的政策激励
      在企业年金和个人自愿性养老保险发展迅速的国家,政府一般都有优惠的政策措施,其中税收优惠支持力度最大。企业为员工进行的养老保险缴费允许税前扣除,从而减少企业所得税的缴纳数额。企业用本用于缴税的成本为员工兴办福利,自然会增加积极性。此外,加快资本市场等外部环境的建设也有利于补充养老保险的发展。

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